17.09.11

Wenig ambitioniert, aber eine angemessene Verhandlungsbasis – Der Vorschlag der Europäischen Kommission für den Mehrjährigen Finanzrahmen 2014-2020

Mit dem von der Europäischen Kommission am 29.06.2011 vorgelegten Entwurf für den Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) ab 2014 hat die EU nun auch formal die Verhandlungen über ihre zukünftige Finanzausstattung aufgenommen. Der nun bevorstehende gut zweijährige Verhandlungsprozess wird aus mindestens drei Gründen von der Logik früherer Haushaltsverhandlungen in der EU abweichen.

Erstens finden diese Verhandlungen durch die Folgen der Internationalen Finanz- und Währungskrise unter sehr spezifischen Rahmenbedingungen statt. Während sich die meisten Mitgliedstaaten der Europäischen Union nur sehr langsam von den wirtschaftlichen Folgen dieser Krise erholen, waren die Teilnehmer der Europäischen Währungsunion gezwungen, einen mittlerweile 780 Milliarden EURO umfassenden Rettungsschirm zur Stabilisierung der Gemeinschaftswährung zu etablieren. In der Konsequenz stehen die Mitgliedstaaten sämtlich vor der Herausforderung, ihre öffentliche Verschuldung in den kommenden Jahren in beträchtlichem Maße zurückzuführen ohne dabei an Wettbewerbsfähigkeit einzubüßen. Zweitens haben sich durch den Lissabonner Vertrag die institutionellen Regeln für die Verhandlungen über den Mehrjährigen Finanzrahmen verändert. Wurde dieser in der Vergangenheit noch in Form einer freiwilligen Regelung als so genannte Inter-institutionelle Vereinbarung zwischen Rat, Kommission und Parlament festgelegt, so gilt nun die Anforderung der Fixierung des MFR im Gesetzgebungsverfahren. Der Beschluss über die dazu notwendige Verordnung erfolgt einstimmig durch den Rat nach vorheriger Zustimmung des Parlaments. Zudem besteht die Möglichkeit, dass der Rat mit qualifizierter Mehrheit entscheidet, sofern der Europäische Rat hierzu (durch einstimmigen Beschluss) den Weg eröffnet (Art. 312 AEUV). Es ist bisher nicht abzusehen, wie sich die beteiligten Akteure strategisch auf diese Neuregelungen einstellen werden. Sicher ist aber, dass es dadurch nicht mehr ohne Weiteres möglich sein wird, kurzfristige Ausgabenerhöhungen während der Laufzeit des MFR ohne erneutes Gesetzgebungsverfahren zu beschließen. Dem MFR kommt damit schon von Beginn an eine größere Verbindlichkeit zu. Und drittens ist zu berücksichtigen, dass diesen Verhandlungen ein bisher einmaliger politischer Prozess vorausgegangen ist. Bereits im Dezember 2005 hatte der Europäische Rat die Kommission eingeladen, eine vollständige und umfassende Überprüfung der Ausgaben der Union zur Halbzeit des bisherigen Mehrjährigen Finanzrahmens 2007 bis 2013 vorzunehmen. Diese Überprüfung sollte alle sensible Themen der EU-Finanzierung berücksichtigen, seien es die Ausgaben für die Gemeinsame Agrarpolitik oder die britischen Ausgleichszahlungen. Die Kommission unter José Manuel Barroso hat diese Initiative aufgegriffen und im Jahr 2007 angekündigt, diese Überprüfung unvoreingenommen und ‚ohne Tabus’ durchzuführen. Aus ihrer Sicht bestand damit eine einzigartige Möglichkeit, die zukünftigen Finanzierungsprioritäten der Union zu diskutieren, ohne dabei unter dem unmittelbaren Entscheidungsdruck von Verhandlungen zu stehen. Im Rahmen dieser Überprüfung des Haushalts hat die Kommission weiterhin zwei wichtige institutionelle Entscheidungen getroffen. Erstens entschied sie, alle EU-Politikbereiche mit größeren Ausgabenprogrammen, also insbesondere die Gemeinsame Agrarpolitik, die Regional- und Kohäsionsförderung sowie die Forschungs- und Technologiepolitik, einem „Gesundheits-Check“ zu unterziehen, um damit die Effizienz des Ressourceneinsatzes auf europäischer Ebene kritisch zu bewerten. Und zweitens hat sie einen umfassenden Prozess der öffentlichen Anhörung initiiert, in dessen Verlauf sich die Regierungen der Mitgliedstaaten verpflichtet haben, eigene Stellungnahmen abzugeben und dabei ihre Prioritäten und Interessen zu benennen.

Der jetzt von der Europäischen Kommission vorgelegte Vorschlag lässt von dem einstmaligen Reformeifer nicht mehr viel erkennen. Es ist unverkennbar, dass die durch die Überprüfung des Haushalts ursprüngliche intendierte Dynamik in der Planung und Aushandlung des nächsten Mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020 durch die Folgen der Internationalen Finanz- und Wirtschaftskrise (und zunehmend auch durch die EURO-Krise) zum Erliegen gekommen ist. Schon die zeitliche Verschiebung der Mitteilung der Europäischen Kommission zur Haushaltsüberprüfung, vor allem aber ihr Inhalt, haben deutlich erkennen lassen, dass die ursprüngliche Absicht – die Festlegung politischer und damit auch finanzieller Prioritäten der Europäischen Union ohne unmittelbaren Verhandlungs- und Entscheidungsdruck – nicht erreicht werden konnte. Die Haushaltsüberprüfung ist insofern in mindestens zweifacher Hinsicht ein Opfer dieser Krisen geworden, weil einerseits der Prozess selbst nicht in gewünschter Weise abgeschlossen werden konnte, während andererseits die Mitgliedstaaten in Folge der Krisen eine deutliche Verschiebung ihrer Präferenzen vorgenommen haben. Der zukünftige Haushalt wird damit in viel geringerer Weise der allgemeinen Reformlogik der EU, als vielmehr der Rationalität mitgliedstaatlicher Konsolidierungserfordernisse entsprechen.

Dies bedeutet für die bevorstehenden Verhandlungen aber auch, dass die traditionellen Verhandlungspositionen und Deutungsmuster mitgliedstaatlicher Regierungen auch in diesem Fall dominieren werden. Schon der offene Brief der fünf größten Nettozahler der EU vom Dezember 2010 hat erahnen lassen, dass die divergierenden Interessen von Nettozahlern und Nettoempfängern auch bei diesen Verhandlungen die entscheidende Rolle spielen werden, wobei allerdings zu berücksichtigen ist, dass sich die Gruppe der Nettoempfänger bei diesen Verhandlungen durch geringere Geschlossenheit auszeichnen dürfte, weil sie sich zusammensetzt aus Staaten, die Teil der EURO-Gruppe sind und anderen, die durch ihre Nicht-Teilnahme am EURO in geringerer Weise auf die Solidarität der Nettozahler in der EURO-Gruppe angewiesen sind.

Die Europäische Kommission hat in dieser Situation einen Vorschlag für den zukünftigen Mehrjährigen Finanzrahmen vorgelegt, der diese prekäre Verhandlungssituation angemessen reflektiert und aus diesem Grund zwar wenig ambitioniert ausgefallen ist, aber doch zumindest die Grundlinien eines möglichen Kompromisses erkennen lässt. Wie angemessen dieser Vorschlag tatsächlich ist, wird nicht zuletzt durch die Tatsache deutlich, dass von Seiten des Europäischen Parlaments – dem Hauptverbündeten in der Durchsetzung höherer finanzieller Ressourcen für die Europäische Union – weithin Zustimmung signalisiert worden ist, wenngleich man dort erkannt hat, dass die Kommission primär Rücksicht auf die Situation der Mitgliedsstaaten genommen hat.

Die zentralen Konfliktpunkte der bevorstehenden Verhandlungen dürften in der Höhe der Gesamtausgaben, die Rücknahme unterschiedlichster Rabattmodelle für einzelne Mitgliedstaaten, in der Frage der autonomen Finanzierungsquellen sowie der ausreichenden finanziellen Ausstattung der politischen Prioritäten der Europäischen Union liegen. Für alle diese Punkte sind aber Kompromisslinien erkennbar.

So wird eine maßvolle Erhöhung des Gesamtbudgets (etwa 5 Prozent) kompromissfähig sein, sofern insbesondere einzelne Nettozahler auf ihre bisherigen Vergünstigungen verzichten sollten. Dies ist insofern nicht unwahrscheinlich, als eine Verhandlungsposition der Nettozahler, die einerseits strikte Ausgabenbegrenzung fordert, aber andererseits nationale Rabatte nicht hinterfragt, dauerhaft kaum aufrechtzuerhalten sein wird. Anders verhält es sich mit der Frage eigener europäischer Steuern sowie der Aufhebung des Verschuldungsverbots. Beides wird von der klaren Mehrheit der Mitgliedstaaten abgelehnt. Selbst wenn einzelne Regierungen der Einführung einer europaweiten Finanzmarkttransaktionssteuer zustimmen würden, hieße dies noch nicht, dass sie auch befürworten würde, dass das Aufkommen einer solchen Steuer unmittelbar der EU zufließt. In Bezug auf interne Haushaltsverschiebungen zugunsten der zukünftigen politischen Prioritäten der Union muss man der Kommission jedoch vorwerfen, dass sie sich offenbar nicht gegen die Beharrungskräfte einzelner ihrer eigenen Generaldirektionen hat durchsetzen können, denn es ist offenbar, dass eine nennenswerte Zuweisung von Mitteln zugunsten wettbewerbsorientierter Politiken nicht erfolgt ist. Zwar sollen etwa die absoluten Ausgaben für Forschung und Innovation durchaus beträchtlich steigen, ihre Gewichtung innerhalb des EU-Haushalts bleibt aber nahezu unverändert. Während der Vorschlag eine Reduktion des Anteils der Ausgaben für die Gemeinsame Agrarpolitik von 41 auf 37 Prozent sowie eine nur geringe Steigerung des Anteils der Kohäsionspolitik von 36 auf 37 Prozent vorsieht, stagniert die Forschungs- und Innovationspolitik bei 8 Prozent der Gesamtausgaben. Somit ließen sich neue Prioritätensetzungen nur durch eine größere Flexibilisierung innerhalb des Mehrjährigen Finanzrahmens erzielen. Gerade weil die neuen institutionellen Regeln die Änderung der Grundstruktur des MFR erschweren, spricht vieles dafür, innerhalb dieser gesetzten Struktur flexible Anpassungsmechanismen zu schaffen. Dadurch könnte die Europäische Union, insbesondere nach Überwindung der Folgen der Finanz- und EURO-Krise noch während der Laufzeit des MFR die Bereiche der politischen Prioritäten stärker finanziell ausstatten.

05.02.11

Pakt für Wettbewerbsfähigkeit - Vier Gründe für sein wahrscheinliches Scheitern

Die deutsch-französische Initiative zur Vereinbarung eines Paktes für Wettbewerbsfähigkeit unter den 17 Mitgliedstaaten der EURO-Gruppe (sowie jenen Staaten, die nicht an der Gemeinschaftswährung teilnehmen, aber dennoch an einer engeren wirtschaftspolitischen Koordination interessiert sind) wurde vom Europäischen Rat vom 04. Februar 2011 grundsätzlich akzeptiert.

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